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  路,回來了!家,不見了? 2011.03.04
 
 

文/賴威任

  受梅姬颱風的影響,蘇花公路慘遭日領時期以來最嚴重的損害及傷亡,慘不忍睹的災情除了讓民眾對蘇花公路失去了信心,也加速了「蘇花改」的環評審查;在「有條件通過」的文字遊戲之下,蘇花改的第一個工程,將在民國100年春節前後動工。

  路,已經要興建了,花蓮縣長的政績再添一樁;不但如此,縣長計畫繼續為民眾爭取更多的福利,「東部發展條例」就是縣長瞄準的下一個目標--要求中央將權力下放給地方,地方能管的都回歸到地方自治,例如︰河川、國有地、都市計畫變更…等,比照五都地方制度設計,當地方無法自治的才交由中央管轄。縣長不但要求中央要「編足預算」500億,且要比照五都地方制度進行「權力下放」。

  「地方自治」的口號喊得響亮,縣長以「眾望所歸」之姿向中央喊話,挾帶著狂風暴雨後的悲情為籌碼,儼然成為為民喉舌的楷模焦點。然而,在這個看似完美、無私的舞台表演裡面,究竟運作著哪些檯面下的交易?則讓我們回頭檢視一番:

  依據花蓮縣政府所公告「花蓮縣綜合發展計畫第一次修訂」報告書,花蓮縣至民國89年底全縣已登記土地總面積為215,465公頃,其中公有土地面積所佔的比例為81.27%,遠超過台灣地區平均公有土地面積僅佔總面積的68.50%,這個數據正是提醒大家:花蓮公有土地所佔的比例是相當高的!當縣長極力爭取河川、國有地、都市計畫變更等權力由中央下放給地方,讓縣政府成為最高權力單位,著實令人擔心「東部發展條例」化身為炒地皮法案--這個包裹在500億美麗糖衣底下大家所忽略的事實,更成為了一個「不能說的祕密」。

  相較於台灣其他縣市,花蓮地區公有土地的比例如此之高,和過往的歷史背景有極大的關係;從日領時期的土地登記制度到國民政府的土地劃定,政權轉移過程中的混亂政策不僅讓人民(不論原漢)困惑,甚至連經手的地方官員對於國家土地登記制度都不甚清楚,一些私人土地往往莫名其妙地被變更為國有土地;未達目的的土地,政府便在日後以各種理由來強制徵收。人民被迫離開世代居住的土地,甚至需要回過頭來向政府租地或買地,而租地或買地過程同樣遭受到政府的百般阻撓,要再獲得土地所有權,談何容易?

  目前為止,政府對於國土的運用僅經由區域計畫、都市計畫及國家公園計畫等體系進行土地使用管制,「國土計畫法」遲滯不前,空洞虛浮的整體規劃衍生出層出不窮的問題,在基本面都尚未釐清的前提下,規避條款卻先一步出現在國民黨版的東部發展條例第八條第三項:「重大建設投資計畫其土地使用變更由縣(市)政府核定之,不受相關土地使用法令規定之限制」;這項條文說白了就是指︰縣市政府的權力即將隻手遮天、為所欲為,整個國土規劃活生生被架空!這樣的未來著實令人擔憂。

  再來看看政府如何將強奪自人民腳下站立的土地,輕易地轉化成「為財團服務」的獻媚用地—— 國民黨版的東部發展條例第九條提到:「前條經認定之東部重大建設投資計畫所需用地,屬公有土地者,目的事業主管機關得辦理撥用後,訂定期限以出租、設定地上權、信託或以使用土地之權利金或租金出資方式,提供民間機構使用,不受土地法第二十五條、國有財產法第二十八條或地方政府公產管理法令之限制」;條文內容很長,但重點只有一個︰就是為財團大開方便之門。

  前文提及,花蓮的已登記土地面積超過八成是屬於公有土地,且這些公有土地多數位在環境敏感地1,土地釋出排除相關法規,又無限制條件,開發結果可想而知。且土地法第二十五條:「直轄市或縣市政府對於其所管公有土地,非經讓管區內民意機關同意,並經行政院核准,不得處分或設定負擔或為超過十年期間之租賃」,也就是說,未來土地開發不須經過縣議會同意,決定權將交給「東部區域永續發展政策及推動小組」。那麼,所謂的小組成員組成對象、比例為何?著實令人關切;而決策過程絲毫沒有人民可以參與的配套措施,決議過程可說完全不透明,也因此條文中所謂「提供民間機構使用」,就讓人有圖利財團、犧牲小老百姓的氣憤。

  此外,政府還非常大方,要給財團的土地都是最大、最好的。國民黨版的東部發展條例第十條:「為發展東部重點產業,在兼顧環境保育條件下,使國公有及公營事業土地達到有效利用,區域內國公有及公營事業土地,必要時土地管理機關得委託財政部國有財產局或縣(市)政府辦理規劃及招商作業」。對比於國有財產法中的規定:「主管機關或管理機關對於公用財產不得為任何處分或擅為收益」,東發條例中玩弄文字遊戲、取巧地以「部分土地『必要時』委託財政部國有財產局或縣(市)政府辦理規劃及招商」試圖鑽洞闖關,明擺著衝撞國有財產法制度之外,更有開放大面積國有公有土地提供給財團使用的嫌疑。

  在國民黨版東發條例的第八條到第十條,都將致使全民共有的國公有土地快速地被財團私有化;相反的,許多原先擁有土地的人民,卻因涉及原住民族傳統領域、漢民族先民開發地的公有土地問題,被政府以蠻橫不清的土地登記程序,逐步收歸公有。

  兩相對照之下,政府厚此薄彼的雙面態度,從人民手中錙銖必較地奪取土地,再藉由東部發展條例的實施明擺著對財團特別寬鬆及通融,人民的眼淚與呼喊長期被漠視,居住的權益究竟被擺在哪裡?當前,花蓮縣政府正以觀光發展為名,大肆利用農牧用地、國土保安用地進行土地開發,將「觀光發展」化約為「土地開發」、「大興土木」,橫霸地以「整頓市容」、「促進發展」等含混不清的名詞,對在地人民擁有的土地及居住權強徵霸取;將來若再如其所願,藉由東部發展條例的加持,許多大型、奢華、人工造作的建築將如雨後春筍般設立;而我們的天際線,將被大型建築物取而代之,再望不見青山連綿、世代耕作的良田或森林,也即將變成一座金碧輝煌的私人豪華渡假村。

  新的五都體制已在12月25日正式施行,資源分配的方式導致五都以外的十七個縣市政府都可能面臨被邊緣化的結果。當然,東部是需要發展的--但人民有權利決定用何種方式發展自己的家鄉!而不是被迫接受不合身的「東部發展條例」,不知不覺讓自己腳下的土地如同風中之沙一般消逝!相較於大規模的土地開發,政府更應加強推動東部的公共運輸、教育、社會福利、生態環境、文化發展等項目;東部發展條例中大力爭取的財政分配,應該妥善運用來照顧老百姓,讓東部居民的生活品質大幅提升;現有的東部發展條例充滿陷阱,可預見的結果是讓財團可在極寬鬆的程序下,快速取得大面積公有土地進行開發,導致少數人(外地投資者)集中獲利,卻犧牲了在地人民的土地權及生存權益,還賠上了對自然環境的極大衝擊。

  聲稱可以帶給東部人民安居發展的「東部發展條例」,難道不應該是專為在地人民量身定做的嗎?現有的條文中關於土地釋出及使用的相關條款,擺明就是以犧牲在地居民、促使官商勾結的便利通道,絕對必須被刪除!至少,也應該加入將「環境敏感區」排除於東部發展條例的附帶條款;否則,朝野兩黨在東部發展條例各版本中第一條:「為推動東部區域產業發展,維護自然生態景觀,發展多元文化特色,增進居民福祉,特制定本條例」這樣的基本原則,只是誆弄在地民眾的虛假話術罷了!

  「蘇花改」即將要興建,人民彷彿即將擁有「一條平安回家的路」;但屆時不知滿懷期待返鄉的花蓮子弟們,是否在路的盡頭,還能找到因「東部發展條例」開發而消逝的「家」?

 

備註
環境敏感地:依經建會(民74年)對於環境敏感地之定義與分類,「環境敏感地區」通稱敏感地區、危急地區、重要地區與脆弱地區等,並定義環境敏感地:「為一集合名詞,泛指對人類具有特殊價值或潛在天然災害之地區,極易因人類不當之開發活動而導致環境負效果(或謂凡具潛在危險性,或具資源生態保育價值之地區皆屬之)。」其並依土地功能劃分為生態敏感地區、文化景觀敏感地區、資源生產敏感地區與天然災害等四大類,劃設過程須同時考量各類環境敏感地之經濟性、稀少性、敏感性、獨特性及危急性等五個特性。

 

作者簡介:
賴威任,文化大學觀光事業研究所碩士。黑潮海洋文教基金會資深解說員,曾任多羅滿賞鯨公司專案企劃、台灣觀光學院兼任講師、花蓮縣政府旅遊服務中心專案經理。現任黑潮海洋文教基金會辦公室主任。

 
 
 
 
 
 
 
 
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